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打造绿色低碳配售电行业需要政策支持

背景:配售电改革 2015年11月,中国首家增量配电网混合所有制企业取得配网经营权,负责深圳自贸区配售电及综合能源供应等业务。鼓励社会资本有序投资、运营增量配电网是电改9号文的举措。2016年10月, 国家发改委,国家能源局联合印发了关于《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理方法》的通知,并于同年11月发布了第一批105个增量配电网试点。 美国、欧洲和世界上其他国家也在不断探索配售电行业改革,以及配售电公司应该扮演何种角色,近来这些国家在政策方法和实践中涌现出一些新的动态。这篇文章基于国际经验,旨在探讨如何更好地促进配电网改革,以确保配售电公司提高运行效率、进行低成本有效的投资、并支持清洁能源、向未来低碳环保的配售电行业发展。 国际经验及建议 探索将具有成本效益的分布式能源资源作为传统配电网投资的替代方案 随着能源技术革命的深入推进,配售电业务中的增值服务,代表了电力行业新型的发展方式。面向需求侧工商业用户的节能改造、需求响应可以促进电网以低成本实现可持续发展。另一方面,分布式发电,例如,小型热电联产(CHP),储能,分布式光伏以及其他可再生能源发电也具有高效低污染高灵活性等优势。 这些资源被统称为分布式能源资源(DERs)。 世界一些国家和地区开始了解DERs的诸多好处,在纽约和加州等地区政策制定者开始探索为DER提供与传统配电网资源公平竞争的平台。 2016年12月,美国加州公共事业委员会(CPUC)批准了新的试点,这些试点建立在其他州相似试点的基础上, 要求 配电企业在满足配电系统可靠性需要时,考虑传统配电网基础设施投资的替代方案 (non-infrastructure alternatives) ,分布式能源资源如果进行合理的搭配通常可以全部或部分满足包括配电网扩容、提供电压支持、提高快速恢复能力等可靠性需求。配电企业需要明确具体的可靠性服务要求,然后征求利用分布式能源资源组合来满足可靠性需要的提案。如果DERs组合方案的成本效益高于传统配电网投资方案,那么配电网公司就会签署合同采购所需的DERs。 中国在2013年发布了《分布式发电管理暂行办法》,对分布式发电建设、电网接入、运行管理给予了政策保障,促进了分布式发电的应用。同时,在需求侧管理,需求响应等方面也进行了许多新的尝试。然而,要更进一步扩大分布式能源资源的发展,在配售电企业的监管方面还可以进行政策创新。 我们建议下一步应该建立一种正式的机制,将分布式资源和传统配电网投资进行比较,如果分布式资源更具成本效益则可以用来替代传统的配电网投资。在此过程中,应该同时考虑多种分布式资源,诸如分布式光伏、需求响应、能效等资源,并提供条件使其与配电网投资展开公平竞争。 给予配售电公司责任以支持能效和可再生能源发展 中国在节能和促进可再生能源发展方面的成就显著。无论是提高工业大用户的能效还是对电网公司的需求侧管理,过去几年中都积累了很多经验,实现了节能量和负荷减少。可再生能源的装机容量和发电量不断增加。《能源发展“十三五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》提出“十三五”期间能源强度要下降15%以上,能源消费总量控制在50亿吨标煤之内,2020年非化石能源比重要达到15%。 中国在节能方面还具有巨大的潜力,持续发掘这些潜力需要政策制度和手段上的创新。中国的经济正逐渐偏离以重工业为主而趋向商业和居民为增长点,并且不断提高电气化水平的能源消费结构。 在这一背景下,在电力系统规划和市场中将能效作为一种资源显得非常重要。 根据上述政策文件,符合条件的配电网公司在履行售电准入程序后,也可以开展售电业务。 然而, 配售电公司更容易发展客户关系, 也可以通过节能诊断、开展节能改造工程、引入智能用电,能效分析等来帮助用户节能。目前新修订的电力需求侧管理办法,对电网公司的约束性要求仍停留在每年0.3%的电力电量节约指标,增量配电网企业暂不参与考核。根据国际上的最佳实践,2014年,在美国的18个州,年度节电量超过了售电量的0.8%。并且睿博能源智库的专家认为,如果各州扶持政策落实到位,十年内实现30%的节电量也是可能的。欧盟成员国对于电网企业实施能效义务(或者其他类似机制)也做出了相关的要求,节电量指标至少达到年售电量的1%。 如何进一步提高节电量并深化能效作为资源的概念,除了建立完善的节能体制,离不开对电网公司和配售电公司监管的改变和激励机制的建设。我们建议1)适时将配售电公司也加入到需求侧管理的责任对象和目标责任考核中来。2)在输配电价改革的基础上,在制定独立的配电价格和激励机制时,也应该考虑到配售电公司在支持终端能效方面的作用。 在促进可再生能源发展方面,电力体制改革提出要优先保障可再生能源发电,在制定省内发电计划以及跨省交易计划时优先安排可再生能源上网,鼓励可再生能源发电进入电力市场,并对可再生能源最低发电小时数和全额收购等作出了明确的规定。配售电公司对于促进可再生能源发展具有重要的意义。一方面在电力市场上,配售电公司可以代表终端用户与可再生能源签订购电协议。另一方面,也可以通过购买绿色证书等方式支持可再生能源。中国在2017年6月,正式启动了可再生能源证书的自愿认购交易,并提出自2018年起,适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易,然而,目前业界对于被考核和强制约束交易的对象存在争论。美国在29各州实行可再生能源配额制度(RPS),主要对售电公司提出了利用可再生能源满足电力需求的指标。在近十年中,各州对RPS政策做出了不断改变,RPS也成为推动美国可再生能源增长的主要支持政策之一。 中国在推动配售电公司促进可再生能源发展方面可以借鉴美国的经验,如:1)将广义上的售电公司(这里是指包括电网公司所有的售电公司、独立的售电公司和拥有配电网运营权的售电公司)作为实现可再生能源配额制度的对象,会有助于避免利益冲突,并更好地反映需求侧的意愿。2)考虑可再生能源配额制和其他可再生能源政策的协调,为售电公司营造稳定的政策环境和支持。 实施基于绩效的配电公司收入监管 中国目前针对电网企业实施的输配电价改革,按照“准许成本加合理收益”的办法核定电网企业收入和输配电价,并且在成本控制和减少无效投资等方面做出了相应的规定。近年来,输配电价改革在省级电网已经全面普及,取得了令人瞩目的进展。发改委最近表明,输配电价改革下一步将遵循同样的原则,指导并核定地方电网和新增配电网独立的配电价格。  根据国际经验, “所有的监管都会给予电网公司某种激励” 。  精心设计的收入监管机制可以让电网企业通过做“正确的事情”而获得新的盈利机会。 为了更好地控制电网企业的行为,促进电网公司实现公共目标,国际上正越来越多地采用基于绩效的监管(Performance Based Regulation)方法。 有很多种方式来实现基于绩效的监管,其中一种被称为:“绩效激励机制(Performance Incentive Mechanism)”。PIMs采用一系列具体的绩效指标,根据监管对象各个指标的完成情况,调整基准收入(例如,高于或低于基准收益率几个百分点),从而激励电网公司完成具体的政策目标。这些目标可以是传统意义上的提高系统运行效率、增加系统可靠性和用户满意度等指标,也可以结合新形势的需要,制定包括支持能效、可再生能源、智能电网和分布式能源资源发展的目标。 睿博能源智库最近的一篇报告总结了国际上采用的一些基于绩效的监管模式,并探讨了这些监管方法在促进低碳环保资源应用等方面所作的创新。我们建议中国也可以考虑实施基于绩效的配电公司收入监管,研究制定针对配售电公司的绩效激励机制,将会很好地调动配售电公司积极性,为客户提供多元化的能源服务,帮助中国向清洁高效的电力系统转型。  

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欧洲视角:区域现货市场效益

最近睿博能源智库发表了一份关于促进欧洲电力市场和系统运行一体化进展的报告(英文版),并为欧盟委员会将来的工作给出了建议。睿博能源智库将继续在市场设计相关议题对欧盟委员会提供咨询。 欧洲的电力行业,正逐步向电力批发市场和系统运行的一体化方向前进,其理念是将地理分布分散的市场、电网公司以及输电系统运行商关联起来。 通过提高跨地理区域的电力市场和系统运营的一体化程度所带来的效益,在欧洲、美国以及世界上其他地方的研究都有过相关陈述。有些效益格外值得一提: 一体化可以提高系统总体的可靠性,降低获得同等可靠性水平需产生的成本。当在更大的区域进行系统运营时,运营的风险是集中的;对运行备用的需求,是由失去跨整个区域的最大组成部分的风险决定 ,而不是失去每个子区域的最大组成部分的累积风险。此外, 由高需求或是低供给引起的电力紧张时期,通常从一个到另一个国家电网之间的相关性非常弱。而系统的关联则可以利用这些地理多样性的优势,以更具成本效益的方式使用资源。 在更大的区域平衡电力系统,会带来显著的成本效益,抵消掉单一市场不平衡,最终需要处理的整体不平衡更低。相似的,在投资的时间表上,过多或过少的容量可以通过更大的区域实现互补,从而获得较低的总体容量裕度的需求。 延伸至更广阔地理区域的电力市场,可以通过输出过剩的可再生能源和最小化弃电,帮助可再生能源以较低成本并网。资源的多样性可以提高系统灵活性,降低可再生能源并网成本。 近来,欧盟委员会在“全欧洲人共享清洁能源”立法提案中,提出未来将进一步提高电力市场和系统运行的一体化水平。具体的说,在提议的“电力监管”中,建议设立区域运营中心。这些区域运营中心将会建立在输电系统运行商创立的自愿协调框架下,负责接近实时电力规划和安全性分析,确定运行备用容量并进行采购,评估电容市场中外部资源的最大贡献,以及电力行业中涉及到风险准备的工作。 在这份报告中,睿博能源智库认为该提议朝着正确方向迈进了一步,并且向欧盟委员会提供了如何加强实施的建议。尤其是,我们坚信,为了完全实现欧盟电力系统一体化所带来的效益,区域运营中心应该负责监管欧洲区域输电网络的实时运营情况。这样可以最优化输电系统,从而提高市场效率并以最小成本向低碳电力系统转型。 对中国有何借鉴之处呢?最近,中国国家发改委和能源局联合发布了《关于开展电力现货市场建设试点工作的通知》,首批8个地区成为电力现货市场试点。这是电改的一大步,我们建议从试点之初,应考虑尝试关联这些试点。如此,中国可以直接获得区域市场一体化所带来的效益,这也是欧洲(以及美国部分州)一直所追求的。比如,南网要求广东首先实施电力现货市场,我们建议南网从一开始设计省级试点时就应该小心谨慎,考虑怎样才能更好地向一体化的区域性现货市场过渡,以实现区域联合带来的效益。

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China’s Power Sector Reform: Progress for Clean Energy

Just over two years ago, China’s top leaders launched a major round of power sector reform. From a clean energy perspective, the reform efforts to date show clear progress, but deeper reform efforts will be a challenge. Development of Competitive Wholesale Market Mechanisms Efforts to implement new wholesale market mechanisms have been a high-profile item…

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Wholesale Electricity Markets and Pricing in China: How is Reform Going?

Implementation of wholesale electricity markets is a major theme of China’s power sector reform effort, launched in early 2015. The central government has issued guidance documents on market design, and various Chinese provinces and regions have announced pilots for wholesale electricity markets. However, policymakers are still working to specify and build consensus for wholesale price…

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欧洲的电力市场是否具有充足的竞争性?欧洲需要加强市场监督机构的能力建设

设计和实施竞争性的电力批发市场并不容易。即使是对电力市场拥有长期经验的欧洲,仍然需要解决很多问题。大规模发展可再生能源的目标,在欧洲政策者起初转向自由电力市场的时候几乎还不存在,而现在已成为新的挑战。 欧盟对能源未来的愿景中,包括了建立对新的市场参与者开放的具有高度竞争性的电力市场。这对于支持大量灵活性资源和实现可再生能源并网的目标非常重要。然而,电力批发市场易受到不充分竞争和市场操纵的影响。事实上,电力市场比其他行业更易受影响的主要原因在于储电的局限性和对电网拥堵的敏感性。欧洲的一些地区努力确保电力市场拥有充足的竞争性,然而,还有大约一半的成员国,他们最大发电公司所占的市场比率大于百分之五十,这说明存在着明显的市场操纵和滥用市场权利的情况,可能会为电力消费者带来昂贵的成本。 从90年代后期开始,欧盟开始朝着搭建和谐的电力行业结构努力,并开始为建立欧盟范围的内部电力市场打下基础。欧盟指令要求所有成员国建立竞争性电力批发市场,开放电力零售行业竞争并放开零售电价,打开发电、输电、配电各环节,确保非歧视的发电调度,并通过设置独立系统运营商提供非歧视第三方电网管理和运营,采用市场机制分配互联电网的容量,并建立专注于能源行业的独立监管机构。许多成员国都完成了大部分甚至全部的要求,取得了很大的进步。然而,欧盟电力市场仍有待改进,在电力批发和零售市场的竞争度、市场设计及其功能、各环节独立的程度和非歧视性、政府参与度、以及监管者的独立性和作用这几个方面,各个成员国仍存在巨大的差别。 睿博能源智库新的报告(英文版下载链接)强调了改善欧洲市场监督对促进充足市场竞争的重要性。这篇报告明确了两种市场监督类型,理想情况下,这两种市场监督功能应该互相结合: 市场监测来审查市场违规行为并处以罚款。 市场绩效评价来检查和改善市场功能。市场规则的不断回顾和调整非常重要,以便保证市场结果满足政策制定者提出的目标。这些目标包括系统可靠性,成本控制,环境影响,以及可再生能源并网。 睿博能源智库建议欧盟政策制定者应该将两个市场监督功能合并,并由一个独立的、具有充足资源和能力的欧洲监管权力机构负责。 欧盟能源批发市场完整性和透明度法规(REMIT)为市场监测划定了权限。然而,欧洲能源监管合作机构 (ACER)和一些成员国能源监管机构不具备足够的人力,在处理不遵守市场规则的企业问题时困难重重。最近,欧洲各国在市场监管执法方面采取了一些新的行动,例如,2015年西班牙的Iberdrola发电公司由于操纵市场被判处罚款。 同时,市场绩效评价由于涉及多个法规共同作用,也很薄弱。存在多个监管机构在这一领域的责任不明确和权力的互相重叠,包括欧盟、欧洲能源监管合作机构(ACER)、欧盟能源监管委员会(CEER)和成员国监管机构。鉴于欧盟正迈向更广泛的市场结合和跨国电力交易,睿博能源智库建议市场监督职责应该明确地赋予区域或者欧盟级别的一个监管实体。这篇报告也建议市场监督职能应该独立,有过硬的技术为支撑,监管过程透明,并具备能力和尺度以便及时综合地分析观察市场数据。 世界上确保电力批发市场具有有效的竞争是一个许多年不断出现的难题。由于条件和政策目标的改变,政策制定者需要不断回顾市场规则和市场结构从而保证政策结果满足预定的目标并且保护消费者。市场监督是一个重要的方面(从历史的角度来看,读者可能会对我们在这些问题上针对90年代的美国和2003年的中国所提出的建议感兴趣)。此外,市场监督为确保可再生能源并网所需要的新的灵活性资源—包括需求侧资源—能够轻松地进入市场也同样重要。

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从电力规划看煤电产能过剩和可再生能源弃电的问题

最近几个月,中国政府为解决可再生能源弃电和煤电机组投资过度双重挑战颁布了一系列政策。特别是国家发改委,国家能源局《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》(发改能源【2016】1150号)和《关于促进我国煤电有序发展的通知》(发改能源【2016】565号)。这些政策可能在近期会取得一些实质性的进展,然而它们并没有涉及到背后更深层次的问题,即增加系统灵活性的需求,改革对发电商的补偿机制,而是依赖于一些固化的手段:保障风电和太阳能光伏发电的年运行小时数,以及暂缓建设和批准电力盈余省份的煤电项目。 与此同时,国家能源局六月份发布了《电力规划管理办法》,这可能最终会对改善可再生能源并网和减少煤电过度投资起到更重要的作用。这个文件为制定更好的电力行业规划建立了框架,承诺要从以满足快速电力需求增长为首要目标的模式向更复杂地权衡多目标的发展模式转变,包括支持可再生能源发展,实现电力系统安全可靠、经济合理、清洁环保等。 中国的国民经济和社会发展五年计划和其他的产业规划为国民经济发展指明了目标和方向。然而,协调统一的电力行业规划在中国却很长时间处于缺位状态,这也是造成可再生能源弃电和过度投资煤电的主要因素之一。中国电力行业在过去的十年间快速发展,监管者和政府部门却很少关注制定协调统一的规划。睿博能源智库之前的报告讨论了中国电力行业规划的历史,包括最近几年未发布电力行业规划的事实,并阐述了美国和欧洲的典型经验。 美国也曾有过电力系统快速扩张而对成本和环境影响重视不足的历史。然而,20世纪70年代,许多州在面临改善空气质量和经济增长趋缓的形势下,开始转向更理性的电力系统规划。美国的大部分地区实施了精心设计的综合资源规划,甚至是在美国建立电力市场的地区,规划仍然在评估资源充足性、传达调整市场设计的需求以及帮助协调对发电侧、输电侧和需求侧资源投资方面扮演着十分重要的作用。最近几年,特别是为更好地迎接可再生能源并网带来的挑战,美国电力行业规划的具体做法仍在不断完善中。 透明度和协调性:新政策令人鼓舞的亮点 中国新颁布的电力规划管理办法有许多令人振奋的特点。首先,它以五年为期限,滚动制定电力行业规划,并确定了研究,准备,发布,实施,调整和评估等关键结点。其次,办法要求加强透明度,为征求外部专家和电力行业相关单位意见建立了一个流程。第三,办法将协调和统一的概念放在了首要和核心位置:  协调水电、煤电、气电,核电、风能和太阳能发电等各个发电投资。 协调输电和发电规划—这是之前很多困难的源头之一。 号召协调国家规划和省级规划。 要求加强环境影响评价,更广泛地,将电力行业规划和环境规划更好地相结合。 这个新的政策还进一步要求促进电力规划和土地利用、城乡建设、环境保护、水资源利用等相关部门的协调,加强电力规划与交通运输、供气供热等的协调。最后一点非常及时,因为热电联产机组在北方的快速发展是导致电网缺乏灵活性并造成弃风的主要原因之一。 能效以及“风险意识”规划有待加强 这个新的政策推动了许多重要的概念,在很多方面和睿博能源智库长期推荐的最佳实践保持一致,但是新的规划办法在宏观层面上仍然存在一些缺陷。首先,办法没有提及需求侧资源或者没有强调将终端能效作为一种资源(虽然一些媒体的报道反映电力规划最终会考虑终端能效资源)在北美,将能效投资和传统电力系统资源投资相比较的机制在协调统一的电力规划中非常重要并且十分具有成本效益。 其次,虽然办法提出了透明度和相关利益方参与的概念,但在某种程度上仍然有限。根据电力规划管理办法,电力规划研究机构负责规划的研究分析,并由电力企业、电力行业协会如电力企业联合会和其他学术专家等协助完成。在美国,更广泛的公众参与,包括代表消费者和公众利益的专业机构,很多时候会发出不同于电力企业集团的声音。此外,中国媒体近些年在这些领域的分析能力和影响力都有很大的提升,在足够的参与和有充足的发挥余地前提下,可能为电力规划提供有用的建议。 第三,规范办法如果能够明确提出“风险意识”的规划概念则会更好。新的规划流程在对比资源投资选择时应该包括对多个风险因素的谨慎评估。这些风险因素包括燃料成本风险、建造风险(非计划性成本增加和延迟)、水资源约束风险和碳价风险。相关地,支持规划的分析应该考虑到还未确定或实施的但有可能发生的政策目标的改变,例如,可预见的更严格的环境政策。 第四,规划管理办法并未真正涉及如何获得规划中预定结果的问题。办法简单地提及了规划指导和探索建设电力项目的市场化新机制(第38条)。在政府规划调控下发挥市场配置资源的作用是明智的,同时也符合其他国家的最佳实践。中国在此轮电力体制改革中将利用市场机制作为基本原则,并宣布进行省级试点,但是对市场机制细节的设计仍然处于初级的阶段,未来在这方面仍然需要做很多工作,特别是1)利用新的规划确定所需的资源,2)规划流程指导市场设计,3)市场机制提供规划确定的资源。 一切取决于实施 新的办法强调了用来限制规划外违规建设项目的措施(第30条),规定未经核准的电力项目不能通过正常渠道获得回报。目前虽然有其他现行的政策,但仍然需要考虑其他的保障措施来阻止不必要项目的建设和资源的浪费。总而言之,实施和执行会是个巨大的挑战。 新的管理办法为电力规划确立了路线图,这可能会比现有临时解决可再生能源并网和减少对污染且昂贵的煤电进行投资的做法更为有效。然而办法比较概括,可能需要很长时间落实。下一步中国政府应该将提高机构能力建设,完善分析方法和工具,并确保充足的监督和透明度提上日程。 点击可阅读英文版

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Excess Coal Generation Capacity and Renewables Curtailment in China: Getting With the Plan

In recent months, the Chinese government has issued several high-profile policy statements directed toward the twin challenges of renewable energy curtailment and runaway investment in coal-fired capacity. These new policies appear to signal policymaker interest in dealing with these problems and might have some success in the near term. However, they rely on blunt mechanisms—guaranteed…

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China’s String of New Policies Addressing Renewable Energy Curtailment: An Update

In late March, the Chinese government issued a major policy announcement (Chinese, known as “Document 625”) on renewable energy, aimed at reducing the perennially high level of curtailment of energy from wind, solar, hydro, and other renewable resources. The central feature of Document 625 is a mandated “guarantee” that grid companies purchase output from renewable…

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Emissions Trading in RGGI: What Does it Mean for China?

China launched seven pilot emissions trading systems (ETS) in 2013, as testing grounds for a national ETS. With the Joint Presidential Statement on Climate Change, China confirmed its plan to launch a national ETS in 2017, and work has already begun to develop the necessary legislation. RAP led a team of international experts in assessing…