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打造绿色低碳配售电行业需要政策支持

背景:配售电改革 2015年11月,中国首家增量配电网混合所有制企业取得配网经营权,负责深圳自贸区配售电及综合能源供应等业务。鼓励社会资本有序投资、运营增量配电网是电改9号文的举措。2016年10月, 国家发改委,国家能源局联合印发了关于《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理方法》的通知,并于同年11月发布了第一批105个增量配电网试点。 美国、欧洲和世界上其他国家也在不断探索配售电行业改革,以及配售电公司应该扮演何种角色,近来这些国家在政策方法和实践中涌现出一些新的动态。这篇文章基于国际经验,旨在探讨如何更好地促进配电网改革,以确保配售电公司提高运行效率、进行低成本有效的投资、并支持清洁能源、向未来低碳环保的配售电行业发展。 国际经验及建议 探索将具有成本效益的分布式能源资源作为传统配电网投资的替代方案 随着能源技术革命的深入推进,配售电业务中的增值服务,代表了电力行业新型的发展方式。面向需求侧工商业用户的节能改造、需求响应可以促进电网以低成本实现可持续发展。另一方面,分布式发电,例如,小型热电联产(CHP),储能,分布式光伏以及其他可再生能源发电也具有高效低污染高灵活性等优势。 这些资源被统称为分布式能源资源(DERs)。 世界一些国家和地区开始了解DERs的诸多好处,在纽约和加州等地区政策制定者开始探索为DER提供与传统配电网资源公平竞争的平台。 2016年12月,美国加州公共事业委员会(CPUC)批准了新的试点,这些试点建立在其他州相似试点的基础上, 要求 配电企业在满足配电系统可靠性需要时,考虑传统配电网基础设施投资的替代方案 (non-infrastructure alternatives) ,分布式能源资源如果进行合理的搭配通常可以全部或部分满足包括配电网扩容、提供电压支持、提高快速恢复能力等可靠性需求。配电企业需要明确具体的可靠性服务要求,然后征求利用分布式能源资源组合来满足可靠性需要的提案。如果DERs组合方案的成本效益高于传统配电网投资方案,那么配电网公司就会签署合同采购所需的DERs。 中国在2013年发布了《分布式发电管理暂行办法》,对分布式发电建设、电网接入、运行管理给予了政策保障,促进了分布式发电的应用。同时,在需求侧管理,需求响应等方面也进行了许多新的尝试。然而,要更进一步扩大分布式能源资源的发展,在配售电企业的监管方面还可以进行政策创新。 我们建议下一步应该建立一种正式的机制,将分布式资源和传统配电网投资进行比较,如果分布式资源更具成本效益则可以用来替代传统的配电网投资。在此过程中,应该同时考虑多种分布式资源,诸如分布式光伏、需求响应、能效等资源,并提供条件使其与配电网投资展开公平竞争。 给予配售电公司责任以支持能效和可再生能源发展 中国在节能和促进可再生能源发展方面的成就显著。无论是提高工业大用户的能效还是对电网公司的需求侧管理,过去几年中都积累了很多经验,实现了节能量和负荷减少。可再生能源的装机容量和发电量不断增加。《能源发展“十三五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》提出“十三五”期间能源强度要下降15%以上,能源消费总量控制在50亿吨标煤之内,2020年非化石能源比重要达到15%。 中国在节能方面还具有巨大的潜力,持续发掘这些潜力需要政策制度和手段上的创新。中国的经济正逐渐偏离以重工业为主而趋向商业和居民为增长点,并且不断提高电气化水平的能源消费结构。 在这一背景下,在电力系统规划和市场中将能效作为一种资源显得非常重要。 根据上述政策文件,符合条件的配电网公司在履行售电准入程序后,也可以开展售电业务。 然而, 配售电公司更容易发展客户关系, 也可以通过节能诊断、开展节能改造工程、引入智能用电,能效分析等来帮助用户节能。目前新修订的电力需求侧管理办法,对电网公司的约束性要求仍停留在每年0.3%的电力电量节约指标,增量配电网企业暂不参与考核。根据国际上的最佳实践,2014年,在美国的18个州,年度节电量超过了售电量的0.8%。并且睿博能源智库的专家认为,如果各州扶持政策落实到位,十年内实现30%的节电量也是可能的。欧盟成员国对于电网企业实施能效义务(或者其他类似机制)也做出了相关的要求,节电量指标至少达到年售电量的1%。 如何进一步提高节电量并深化能效作为资源的概念,除了建立完善的节能体制,离不开对电网公司和配售电公司监管的改变和激励机制的建设。我们建议1)适时将配售电公司也加入到需求侧管理的责任对象和目标责任考核中来。2)在输配电价改革的基础上,在制定独立的配电价格和激励机制时,也应该考虑到配售电公司在支持终端能效方面的作用。 在促进可再生能源发展方面,电力体制改革提出要优先保障可再生能源发电,在制定省内发电计划以及跨省交易计划时优先安排可再生能源上网,鼓励可再生能源发电进入电力市场,并对可再生能源最低发电小时数和全额收购等作出了明确的规定。配售电公司对于促进可再生能源发展具有重要的意义。一方面在电力市场上,配售电公司可以代表终端用户与可再生能源签订购电协议。另一方面,也可以通过购买绿色证书等方式支持可再生能源。中国在2017年6月,正式启动了可再生能源证书的自愿认购交易,并提出自2018年起,适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易,然而,目前业界对于被考核和强制约束交易的对象存在争论。美国在29各州实行可再生能源配额制度(RPS),主要对售电公司提出了利用可再生能源满足电力需求的指标。在近十年中,各州对RPS政策做出了不断改变,RPS也成为推动美国可再生能源增长的主要支持政策之一。 中国在推动配售电公司促进可再生能源发展方面可以借鉴美国的经验,如:1)将广义上的售电公司(这里是指包括电网公司所有的售电公司、独立的售电公司和拥有配电网运营权的售电公司)作为实现可再生能源配额制度的对象,会有助于避免利益冲突,并更好地反映需求侧的意愿。2)考虑可再生能源配额制和其他可再生能源政策的协调,为售电公司营造稳定的政策环境和支持。 实施基于绩效的配电公司收入监管 中国目前针对电网企业实施的输配电价改革,按照“准许成本加合理收益”的办法核定电网企业收入和输配电价,并且在成本控制和减少无效投资等方面做出了相应的规定。近年来,输配电价改革在省级电网已经全面普及,取得了令人瞩目的进展。发改委最近表明,输配电价改革下一步将遵循同样的原则,指导并核定地方电网和新增配电网独立的配电价格。  根据国际经验, “所有的监管都会给予电网公司某种激励” 。  精心设计的收入监管机制可以让电网企业通过做“正确的事情”而获得新的盈利机会。 为了更好地控制电网企业的行为,促进电网公司实现公共目标,国际上正越来越多地采用基于绩效的监管(Performance Based Regulation)方法。 有很多种方式来实现基于绩效的监管,其中一种被称为:“绩效激励机制(Performance Incentive Mechanism)”。PIMs采用一系列具体的绩效指标,根据监管对象各个指标的完成情况,调整基准收入(例如,高于或低于基准收益率几个百分点),从而激励电网公司完成具体的政策目标。这些目标可以是传统意义上的提高系统运行效率、增加系统可靠性和用户满意度等指标,也可以结合新形势的需要,制定包括支持能效、可再生能源、智能电网和分布式能源资源发展的目标。 睿博能源智库最近的一篇报告总结了国际上采用的一些基于绩效的监管模式,并探讨了这些监管方法在促进低碳环保资源应用等方面所作的创新。我们建议中国也可以考虑实施基于绩效的配电公司收入监管,研究制定针对配售电公司的绩效激励机制,将会很好地调动配售电公司积极性,为客户提供多元化的能源服务,帮助中国向清洁高效的电力系统转型。  

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Wholesale Electricity Markets and Pricing in China: How is Reform Going?

Implementation of wholesale electricity markets is a major theme of China’s power sector reform effort, launched in early 2015. The central government has issued guidance documents on market design, and various Chinese provinces and regions have announced pilots for wholesale electricity markets. However, policymakers are still working to specify and build consensus for wholesale price…

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从电力规划看煤电产能过剩和可再生能源弃电的问题

最近几个月,中国政府为解决可再生能源弃电和煤电机组投资过度双重挑战颁布了一系列政策。特别是国家发改委,国家能源局《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》(发改能源【2016】1150号)和《关于促进我国煤电有序发展的通知》(发改能源【2016】565号)。这些政策可能在近期会取得一些实质性的进展,然而它们并没有涉及到背后更深层次的问题,即增加系统灵活性的需求,改革对发电商的补偿机制,而是依赖于一些固化的手段:保障风电和太阳能光伏发电的年运行小时数,以及暂缓建设和批准电力盈余省份的煤电项目。 与此同时,国家能源局六月份发布了《电力规划管理办法》,这可能最终会对改善可再生能源并网和减少煤电过度投资起到更重要的作用。这个文件为制定更好的电力行业规划建立了框架,承诺要从以满足快速电力需求增长为首要目标的模式向更复杂地权衡多目标的发展模式转变,包括支持可再生能源发展,实现电力系统安全可靠、经济合理、清洁环保等。 中国的国民经济和社会发展五年计划和其他的产业规划为国民经济发展指明了目标和方向。然而,协调统一的电力行业规划在中国却很长时间处于缺位状态,这也是造成可再生能源弃电和过度投资煤电的主要因素之一。中国电力行业在过去的十年间快速发展,监管者和政府部门却很少关注制定协调统一的规划。睿博能源智库之前的报告讨论了中国电力行业规划的历史,包括最近几年未发布电力行业规划的事实,并阐述了美国和欧洲的典型经验。 美国也曾有过电力系统快速扩张而对成本和环境影响重视不足的历史。然而,20世纪70年代,许多州在面临改善空气质量和经济增长趋缓的形势下,开始转向更理性的电力系统规划。美国的大部分地区实施了精心设计的综合资源规划,甚至是在美国建立电力市场的地区,规划仍然在评估资源充足性、传达调整市场设计的需求以及帮助协调对发电侧、输电侧和需求侧资源投资方面扮演着十分重要的作用。最近几年,特别是为更好地迎接可再生能源并网带来的挑战,美国电力行业规划的具体做法仍在不断完善中。 透明度和协调性:新政策令人鼓舞的亮点 中国新颁布的电力规划管理办法有许多令人振奋的特点。首先,它以五年为期限,滚动制定电力行业规划,并确定了研究,准备,发布,实施,调整和评估等关键结点。其次,办法要求加强透明度,为征求外部专家和电力行业相关单位意见建立了一个流程。第三,办法将协调和统一的概念放在了首要和核心位置:  协调水电、煤电、气电,核电、风能和太阳能发电等各个发电投资。 协调输电和发电规划—这是之前很多困难的源头之一。 号召协调国家规划和省级规划。 要求加强环境影响评价,更广泛地,将电力行业规划和环境规划更好地相结合。 这个新的政策还进一步要求促进电力规划和土地利用、城乡建设、环境保护、水资源利用等相关部门的协调,加强电力规划与交通运输、供气供热等的协调。最后一点非常及时,因为热电联产机组在北方的快速发展是导致电网缺乏灵活性并造成弃风的主要原因之一。 能效以及“风险意识”规划有待加强 这个新的政策推动了许多重要的概念,在很多方面和睿博能源智库长期推荐的最佳实践保持一致,但是新的规划办法在宏观层面上仍然存在一些缺陷。首先,办法没有提及需求侧资源或者没有强调将终端能效作为一种资源(虽然一些媒体的报道反映电力规划最终会考虑终端能效资源)在北美,将能效投资和传统电力系统资源投资相比较的机制在协调统一的电力规划中非常重要并且十分具有成本效益。 其次,虽然办法提出了透明度和相关利益方参与的概念,但在某种程度上仍然有限。根据电力规划管理办法,电力规划研究机构负责规划的研究分析,并由电力企业、电力行业协会如电力企业联合会和其他学术专家等协助完成。在美国,更广泛的公众参与,包括代表消费者和公众利益的专业机构,很多时候会发出不同于电力企业集团的声音。此外,中国媒体近些年在这些领域的分析能力和影响力都有很大的提升,在足够的参与和有充足的发挥余地前提下,可能为电力规划提供有用的建议。 第三,规范办法如果能够明确提出“风险意识”的规划概念则会更好。新的规划流程在对比资源投资选择时应该包括对多个风险因素的谨慎评估。这些风险因素包括燃料成本风险、建造风险(非计划性成本增加和延迟)、水资源约束风险和碳价风险。相关地,支持规划的分析应该考虑到还未确定或实施的但有可能发生的政策目标的改变,例如,可预见的更严格的环境政策。 第四,规划管理办法并未真正涉及如何获得规划中预定结果的问题。办法简单地提及了规划指导和探索建设电力项目的市场化新机制(第38条)。在政府规划调控下发挥市场配置资源的作用是明智的,同时也符合其他国家的最佳实践。中国在此轮电力体制改革中将利用市场机制作为基本原则,并宣布进行省级试点,但是对市场机制细节的设计仍然处于初级的阶段,未来在这方面仍然需要做很多工作,特别是1)利用新的规划确定所需的资源,2)规划流程指导市场设计,3)市场机制提供规划确定的资源。 一切取决于实施 新的办法强调了用来限制规划外违规建设项目的措施(第30条),规定未经核准的电力项目不能通过正常渠道获得回报。目前虽然有其他现行的政策,但仍然需要考虑其他的保障措施来阻止不必要项目的建设和资源的浪费。总而言之,实施和执行会是个巨大的挑战。 新的管理办法为电力规划确立了路线图,这可能会比现有临时解决可再生能源并网和减少对污染且昂贵的煤电进行投资的做法更为有效。然而办法比较概括,可能需要很长时间落实。下一步中国政府应该将提高机构能力建设,完善分析方法和工具,并确保充足的监督和透明度提上日程。 点击可阅读英文版

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Excess Coal Generation Capacity and Renewables Curtailment in China: Getting With the Plan

In recent months, the Chinese government has issued several high-profile policy statements directed toward the twin challenges of renewable energy curtailment and runaway investment in coal-fired capacity. These new policies appear to signal policymaker interest in dealing with these problems and might have some success in the near term. However, they rely on blunt mechanisms—guaranteed…

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China’s String of New Policies Addressing Renewable Energy Curtailment: An Update

In late March, the Chinese government issued a major policy announcement (Chinese, known as “Document 625”) on renewable energy, aimed at reducing the perennially high level of curtailment of energy from wind, solar, hydro, and other renewable resources. The central feature of Document 625 is a mandated “guarantee” that grid companies purchase output from renewable…

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Lower Emissions, Costs Possible with Two-Part Pricing and Dispatch Reform in China

China’s power sector is one of the key causes of coal consumption and pollution emissions. The Chinese government has achieved great progress in decarbonizing the power sector in the past ten years through increasing energy efficiency, installing pollution treatment equipment, and supporting renewable energy. However, some problems still remain, including: “Equal shares dispatch,” which gives…

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中国上网电价机制改革研究

近年来,随着我国经济发展,能源消费不断增加,这一方面保障了我国经济发展和人民生活水平的提高,另一方面也带来巨大的污染物排放,对环境和人民身体健康的破坏日益严重。电力行业是能源消费和污染物排放的大户,是全国节能减排工作的重点。过去几年中,提高能效、加强火电厂污染排放治理以及发展清洁能源等措施都加快了电力行业的低碳化。 然而电力行业节能减排工作仍有很多问题,包括电力行业不同电厂的能效水平存在巨大差别,但是高能效机组和低能效机组利用小时相近,没有区别对待;风电和光伏建设迅速,但是其利用状况堪忧,已在部分地区出现大面积弃风弃光的现象,抵消了可再生能源发展的效果;电力行业盈利水平波动过大,导致对投资预期不确定,电力企业纷纷跨行业投资,影响了电力行业的稳定发展。 最近,长策智库受睿博能源智库委托完成了中国上网电价机制改革研究。这一研究发现上述问题的出现最根本的原因在于现行上网电价机制不合理。现行上网电价机制为单一电量标杆电价,所有煤电机组都执行统一的电量电价水平,这将导致谁电量多谁的盈利空间就大,因此没有哪家企业愿意降低自己的机组利用小时。另外风电光伏等可再生能源发电的波动特性要求火电企业压低利用小时并提供调峰等辅助服务,但这些都增加了火电企业的成本,在现行电价机制下很难得到补偿,从而出现弃风弃光等现象。同时煤炭价格是市场定价,上网电价是政府管制定价,也导致火电企业盈利水平波动,不利于电力行业的长期可持续发展。 研究中构建了上网电价机制效益成本评价仿真模型,主要对不同的上网电价机制的效益成本进行对比分析。由于在不同的上网电价机制下,按照成本最小调用机组,火电机组承担负荷的情形可能会发生变化,所产生的效果也会不同。本课题讨论了四种价格机制,分别是单一电量电价机制,燃气机组两部制电价机制,火电机组两部制电价机制以及所有机组两部制电价机制。 仿真模型的构建方法是以2014全国电力系统发电结构为框架基础,推算2020和2030年不同的上网电价机制对电力系统的影响,并以此提出适合中国的上网电价机制,并针对电价机制改革提出相应的对策建议。经过测算,发现在四种上网电价机制中,火电机组两部制电价机制下发电成本最低。 经过分析,报告得到的主要结论包括: 火电机组两部制电价机制下电力成本最低,同时煤耗和CO2 排放也最低,是合适的发电上网电价机制。 两部制电价机制有利于协调各方利益,促进我国电力行业向可再生能源、燃气机组和大容量机组投资。 两部制电价机制由于减少了火电机组对降低运行小时数的抵触,可以促进弃风弃光等现象的改善。 在现行的价格体制下,可再生能源实行单一电量上网电价机制比两部制上网电价机制的发电成本更低(如情景四)。 2015年新一轮的电力体制改革要求引入竞争环节,逐步改革上网电价机制,实现通过市场竞争形成价格。在这篇文章结论的基础之上,有几点认识对于电力体制改革的设计至关重要。 经济调度(最小化成本调度)能够协调电网、发电企业、用户等不同利益主体,并在降低系统发电成本方面发挥重要作用。 在上网电价改革时,可以通过支付容量电价,对火电企业由于经济调度减少的运行小时数进行补偿,同时能够降低用户的平均售电价格,以及污染物排放从而达到多赢的目标。对火电实行两部制电价改革。首先对气电实行两部制电价改革, 然后对煤电实行两部制电价改革。 在设计改革时需要考虑到对不同利益主体的影响,从而减少改革的阻力增加成功实施的机率。  

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美国区域温室减排行动的碳交易制度:对中国有何意义?

中国于2013年开始了7个碳排放交易试点工作,作为建立全国碳交易体系的试验田。最近在中美首脑气候变化联合声明中,中方肯定了于2017年启动全国碳排放交易体系的计划,并在立法层面取得了一些进展。 睿博能源智库(RAP )协专家团队为广州上海两地碳交易管理办法的制定提出了一些建议。其中许多建议对中国建立全国碳排放交易体系仍然具有借鉴意义。特别是美国区域温室减排行动(RGGI),美国东北部碳排放总量控制和交易体系的一些特点值得中国在设计全国碳排放交易体系时参考。睿博能源智库的高级项目主任David Farnsworth于9月10-11日在杜克昆山大学举办的中美气候变化行动与合作论坛上就这一主题分享了他的见解。 RGGI于2009年1月正式启动,对美国9个州25兆瓦以上发电厂的碳排放进行控制。跟其他的碳排放总量控制和交易体制类似,RGGI设定了碳排放总量目标,每个控排发电厂需要清缴充足的配额用于抵扣自身排放,配额可以进行交易从而为发电厂以最低成本履行减排义务提供了灵活性。 RGGI具有创新的地方在于: 总量控制和投资:RGGI与先前总量控制和碳排放交易制度的最大不同之处在于将几乎全部的碳排放配额采用拍卖的方式进行分配并将拍卖取得的收入投资于终端能效、可再生能源和其他对消费者有利的项目中。今天,超过一半以上的拍卖收入用于能效项目,这些项目能够减少排放,节约用户用电成本并在区域范围内提供更大的经济效益。从2008 到2014年,RGGI 各成员州的能效项目经费从5.75亿美元增长到17亿美元—在短短四年内增长了两倍。 与其他能源和环境政策相协调:RGGI最终的目标是在各成员州鼓励更清洁的能源消费结构。要以最低的成本完成减排目标要求在不同的策略之间进行协调,包括采用更高效的发电调度、减少化石燃料的消费、加大对可再生能源和终端能效的投资,以及实施综合的能源和环境政策。(详情请参看报告“低碳电力监管:巴西,欧盟和美国的国际经验”) 项目回顾:RGGI 按照2005年谅解备忘录(MOU)的约定,于2012年完成了第一次项目回顾。为了更好地反映电力行业当前的排放水平并进一步加大减排力度,9个州的碳排放总量从之前的1.65亿吨减少到2014年的0.91亿吨。2015到2020年,这个排放总量还以每年2.5% 的速度递减。虽然碳排放总量有明显的缩减(大约在原基础上减少了45%),一个公开透明的项目回顾过程允许利益相关方参与决策并为发电厂适应新政做出了必要的准备。 区域合作:RGGI不是一个为9个州服务的项目,而是9个不同的项目。由于机制的设计使得各个项目之间密切关联可以作为一个项目来看待。RGGI 的谅解备忘录(MOU)和规则模板(Model Rule)使得各州可以一前一后协力地运行独立的项目,然后在区域范围统计排放量、出卖排放权。这些规则加上有效利用公共平台,例如配额管理、集中拍卖、统一的市场监管等,使得各州能够联合行动。 **This post is also available in English at Emissions Trading in RGGI: What Does it Mean for China?

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Emissions Trading in RGGI: What Does it Mean for China?

China launched seven pilot emissions trading systems (ETS) in 2013, as testing grounds for a national ETS. With the Joint Presidential Statement on Climate Change, China confirmed its plan to launch a national ETS in 2017, and work has already begun to develop the necessary legislation. RAP led a team of international experts in assessing…

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New Renewable Energy Integration Pilots Explore Options to Reduce Curtailment of Clean Energy

In a statement dated October 8 (that first appeared online on October 19), China’s National Development and Reform Commission (NDRC) launched pilots for renewable energy policy reform in Gansu province and Inner Mongolia. These provinces have substantial wind and solar resources and rapidly growing renewable generation capacity, but they have suffered from severe curtailment problems….