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打造绿色低碳配售电行业需要政策支持

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背景:配售电改革

2015年11月,中国首家增量配电网混合所有制企业取得配网经营权,负责深圳自贸区配售电及综合能源供应等业务。鼓励社会资本有序投资、运营增量配电网是电改9号文的举措。2016年10月, 国家发改委,国家能源局联合印发了关于《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理方法》的通知,并于同年11月发布了第一批105个增量配电网试点

美国、欧洲和世界上其他国家也在不断探索配售电行业改革,以及配售电公司应该扮演何种角色,近来这些国家在政策方法和实践中涌现出一些新的动态。这篇文章基于国际经验,旨在探讨如何更好地促进配电网改革,以确保配售电公司提高运行效率、进行低成本有效的投资、并支持清洁能源、向未来低碳环保的配售电行业发展。

国际经验及建议

  1. 探索将具有成本效益的分布式能源资源作为传统配电网投资的替代方案

随着能源技术革命的深入推进,配售电业务中的增值服务,代表了电力行业新型的发展方式。面向需求侧工商业用户的节能改造、需求响应可以促进电网以低成本实现可持续发展。另一方面,分布式发电,例如,小型热电联产(CHP),储能,分布式光伏以及其他可再生能源发电也具有高效低污染高灵活性等优势。 这些资源被统称为分布式能源资源(DERs)。

世界一些国家和地区开始了解DERs的诸多好处,在纽约和加州等地区政策制定者开始探索为DER提供与传统配电网资源公平竞争的平台。 2016年12月,美国加州公共事业委员会(CPUC)批准了新的试点,这些试点建立在其他州相似试点的基础上, 要求 配电企业在满足配电系统可靠性需要时,考虑传统配电网基础设施投资的替代方案 (non-infrastructure alternatives) ,分布式能源资源如果进行合理的搭配通常可以全部或部分满足包括配电网扩容、提供电压支持、提高快速恢复能力等可靠性需求。配电企业需要明确具体的可靠性服务要求,然后征求利用分布式能源资源组合来满足可靠性需要的提案。如果DERs组合方案的成本效益高于传统配电网投资方案,那么配电网公司就会签署合同采购所需的DERs。

中国在2013年发布了《分布式发电管理暂行办法》,对分布式发电建设、电网接入、运行管理给予了政策保障,促进了分布式发电的应用。同时,在需求侧管理,需求响应等方面也进行了许多新的尝试。然而,要更进一步扩大分布式能源资源的发展,在配售电企业的监管方面还可以进行政策创新。

我们建议下一步应该建立一种正式的机制,将分布式资源和传统配电网投资进行比较,如果分布式资源更具成本效益则可以用来替代传统的配电网投资。在此过程中,应该同时考虑多种分布式资源,诸如分布式光伏、需求响应、能效等资源,并提供条件使其与配电网投资展开公平竞争。

  1. 给予配售电公司责任以支持能效和可再生能源发展

中国在节能和促进可再生能源发展方面的成就显著。无论是提高工业大用户的能效还是对电网公司的需求侧管理,过去几年中都积累了很多经验,实现了节能量和负荷减少。可再生能源的装机容量和发电量不断增加。《能源发展“十三五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》提出“十三五”期间能源强度要下降15%以上,能源消费总量控制在50亿吨标煤之内,2020年非化石能源比重要达到15%。

中国在节能方面还具有巨大的潜力,持续发掘这些潜力需要政策制度和手段上的创新。中国的经济正逐渐偏离以重工业为主而趋向商业和居民为增长点,并且不断提高电气化水平的能源消费结构。 在这一背景下,在电力系统规划和市场中将能效作为一种资源显得非常重要。

根据上述政策文件,符合条件的配电网公司在履行售电准入程序后,也可以开展售电业务。 然而, 配售电公司更容易发展客户关系, 也可以通过节能诊断、开展节能改造工程、引入智能用电,能效分析等来帮助用户节能。目前新修订的电力需求侧管理办法,对电网公司的约束性要求仍停留在每年0.3%的电力电量节约指标,增量配电网企业暂不参与考核。根据国际上的最佳实践,2014年,在美国的18个州,年度节电量超过了售电量的0.8%。并且睿博能源智库的专家认为,如果各州扶持政策落实到位,十年内实现30%的节电量也是可能的。欧盟成员国对于电网企业实施能效义务(或者其他类似机制)也做出了相关的要求,节电量指标至少达到年售电量的1%。

如何进一步提高节电量并深化能效作为资源的概念,除了建立完善的节能体制,离不开对电网公司和配售电公司监管的改变和激励机制的建设。我们建议1)适时将配售电公司也加入到需求侧管理的责任对象和目标责任考核中来。2)在输配电价改革的基础上,在制定独立的配电价格和激励机制时,也应该考虑到配售电公司在支持终端能效方面的作用。

在促进可再生能源发展方面,电力体制改革提出要优先保障可再生能源发电,在制定省内发电计划以及跨省交易计划时优先安排可再生能源上网,鼓励可再生能源发电进入电力市场,并对可再生能源最低发电小时数和全额收购等作出了明确的规定。配售电公司对于促进可再生能源发展具有重要的意义。一方面在电力市场上,配售电公司可以代表终端用户与可再生能源签订购电协议。另一方面,也可以通过购买绿色证书等方式支持可再生能源。中国在2017年6月,正式启动了可再生能源证书的自愿认购交易,并提出自2018年起,适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易,然而,目前业界对于被考核和强制约束交易的对象存在争论。美国在29各州实行可再生能源配额制度(RPS),主要对售电公司提出了利用可再生能源满足电力需求的指标。在近十年中,各州对RPS政策做出了不断改变,RPS也成为推动美国可再生能源增长的主要支持政策之一。

中国在推动配售电公司促进可再生能源发展方面可以借鉴美国的经验,如:1)将广义上的售电公司(这里是指包括电网公司所有的售电公司、独立的售电公司和拥有配电网运营权的售电公司)作为实现可再生能源配额制度的对象,会有助于避免利益冲突,并更好地反映需求侧的意愿。2)考虑可再生能源配额制和其他可再生能源政策的协调,为售电公司营造稳定的政策环境和支持。

  1. 实施基于绩效的配电公司收入监管

中国目前针对电网企业实施的输配电价改革,按照“准许成本加合理收益”的办法核定电网企业收入和输配电价,并且在成本控制和减少无效投资等方面做出了相应的规定。近年来,输配电价改革在省级电网已经全面普及,取得了令人瞩目的进展。发改委最近表明,输配电价改革下一步将遵循同样的原则,指导并核定地方电网和新增配电网独立的配电价格。  根据国际经验, “所有的监管都会给予电网公司某种激励” 。  精心设计的收入监管机制可以让电网企业通过做“正确的事情”而获得新的盈利机会。 为了更好地控制电网企业的行为,促进电网公司实现公共目标,国际上正越来越多地采用基于绩效的监管(Performance Based Regulation)方法。

有很多种方式来实现基于绩效的监管,其中一种被称为:“绩效激励机制(Performance Incentive Mechanism)”。PIMs采用一系列具体的绩效指标,根据监管对象各个指标的完成情况,调整基准收入(例如,高于或低于基准收益率几个百分点),从而激励电网公司完成具体的政策目标。这些目标可以是传统意义上的提高系统运行效率、增加系统可靠性和用户满意度等指标,也可以结合新形势的需要,制定包括支持能效、可再生能源、智能电网和分布式能源资源发展的目标。 睿博能源智库最近的一篇报告总结了国际上采用的一些基于绩效的监管模式,并探讨了这些监管方法在促进低碳环保资源应用等方面所作的创新。我们建议中国也可以考虑实施基于绩效的配电公司收入监管,研究制定针对配售电公司的绩效激励机制,将会很好地调动配售电公司积极性,为客户提供多元化的能源服务,帮助中国向清洁高效的电力系统转型。