2025年是中国“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局的关键一年，中国将在这一年继续制定落实《巴黎协定》承诺的措施，并明确下一个“五年规划”的核心方向。在实现碳达峰、碳中和目标的过程中，建筑用能结构的转型已成为不可忽视的重要环节。为此，国务院及住房和城乡建设部等相关部门相继出台指导政策，推动建筑电气化水平提升。

2022年，《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》（建标〔2022〕24号，以下简称《发展规划》）提出了一系列前瞻性的绿色建筑发展指标，其中，“建筑用能电力替代行动”明确要求以减少建筑温室气体直接排放为目标，扩大建筑终端用能清洁电力替代，积极推动“以电代气、以电代油”，推进炊事、生活热水与采暖等环节的电气化，推广高能效建筑用电设备。规划提出，到2025年，建筑用能中电力消费比例应超过55%，城镇建筑可再生能源替代率达到8%。2024年，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》（国办函〔2024〕20号，以下简称《工作方案》），进一步强调这一目标，倡导提高电气化率，并充分利用可再生能源。

高比例的终端电气化设备与新能源渗透率高的电网相结合，是建筑用能结构转型的关键。但仅追求电力消费比例可能会事与愿违，对能源系统成本、能耗强度及碳排放产生不利影响。因此，有必要对相关指标进行评估并加以完善。

片面强调提升电力消费比例，可能导致偏离减碳目标的风险。例如，在其他条件不变的情况下，使用能效低的设备可使电力消费比例上升，却不利于实现减排目标。以供暖方式为例，若从燃气锅炉改为电锅炉，其电力消费比例将显著提升，但相比热泵，其去碳化与社会总成本效益较低。中国建筑科学研究院的杨灵艳、徐伟等专家在《热泵应用现状及发展障碍分析》列出：以采暖面积80平米的北京地区典型单户住宅为例，直热式电采暖（含电锅炉）的采暖年能耗量能达到6040千瓦时、年运行费用约为2960元，而空气源热泵热风供暖只需1797千瓦时、年运行费用约为987元。假设典型住宅每年的非采暖耗电基线为2240千瓦时、非采暖耗气基线为640千瓦时。使用直热式电采暖会将电力消费比例提至93%，高于空气源热泵的86%，但会造成供暖花费三倍费用和电能量。这结论也适用于更大面积的公共建筑、居民楼群，或是集中供热系统。

同样的，随着夏季制冷需求增加，隔热性能较差的建筑将消耗更多电力，电力消费比例被动增加，但相较之下，提升建筑隔热性能才是更优解，尽管后者提高的电力消费比例也许不如前者高。此外，提高建筑隔热性能还能降低长期运行成本，提高整体能源使用效率。由上述举例可见，若无配套措施，仅注重提高电力消费比例可能反而增加整体能耗、碳排放及社会总成本。

《发展规划》和《工作方案》已提出超低能耗、近零能耗建筑面积及新增地热能建筑应用面积等配套目标，如果能够制定针对具体“电气化”路径的定量指标，将有助于推进相关政策的落地和实施。研究表明，直接对用能设备提出明确要求，更能有效促进建筑领域的电力替代过程。以美国加州能源法规《加州建筑标准法典》第24条第6部分（California Building Standards Code, Title 24, Part 6）为例，该法规通过一系列严格规定，推动建筑领域广泛采用高效供暖设备，尤其是热泵技术。热泵系统因其卓越的能源利用效率，正逐步取代传统的天然气供暖系统，成为建筑电气化的重要选择。第24条明确要求，在加州部分气候区必须采用热泵供暖，并在其他地区强烈鼓励热泵的使用。此外，法规明确禁止建筑仅依赖电阻加热设备（包括直热式电采暖）作为主要供热方式，电阻加热仅可作为“热泵+”系统中的辅助加热手段，并且必须安装控制装置，确保热泵优先运行。另外，加州已设定目标，计划到2030年在全州范围内安装600万台热泵，为建筑领域的深度脱碳奠定坚实基础。

北京在建筑用能电力替代方面也提供了明确的目标范例。2022年2月，北京市政府印发《北京市新增产业的禁止和限制目录(2022年版)》，禁止新建和扩建燃煤、燃油热力生产设施，以及燃气独立供暖系统（部分例外情况除外）。2023年10月，北京市发展改革委等十部门联合印发《关于全面推进新能源供热高质量发展的实施意见》（京发改〔2023〕1309号），明确要求新建供热项目中新能源供热装机占比不低于60%，并提出到2025年新能源供热面积累计达到1.45亿平方米，占全市供热面积比重达到10%的目标，并计划到2030年这一比例提升到15%以上。这项政策支持的新能源供热技术大部分由各种先进热泵技术组成。通过对新能源供热路径提出定量指标，北京正积极推动电力替代，并设定减少二氧化碳直接排放的具体目标。

今年4月，国家发展改革委等部门发布了《推动热泵行业高质量发展行动方案》 (发改环资〔2025〕313号)。作为我国首个国家层面的热泵专项政策，该方案的出台标志着热泵在建筑等领域的规模化应用进入了新的发展阶段。目前，该政策主要以提出总体发展方向为主，尚未配套明确的量化指标，也未对地方建筑用能的相关要求作出具体规定。为加速建筑领域电气化转型，同时更充分体现对高效设备的引导作用，可考虑在现行政策基础上进一步完善建筑领域规划的相关内容，例如：

• 根据设备生命周期内的总碳排放和社会总成本，制定出电气化设备的优先采用权。
• 制定实现电气化具体量化的指标，例如明确区域内热泵供热面积和实现该覆盖面积要达到的时间指标。
• 将电力消费比例与其他指标结合，例如设定建筑用能中煤炭和天然气的消耗量上限。
• 设定逐步淘汰建筑供热中直接使用化石燃料的方式（目前已对煤炭采取限制措施，但燃气尚未受到限制）。
• 对建筑电器生产方执行高能效标准规范、提高产品市场准入规范，或更进一步执行零排放供暖设备标准。

此外，目前电力消费比例的计算方法尚未公开，相关公式、定义及边界仍不明确。可以考虑制定并公开统一的计算标准，确保政策实施的科学性和可操作性，同时加强与行业专家、企业的协同合作，优化能源利用路径，提高减碳效果。

“以电代气、以电代油”是减少温室气体排放的重要路径。在即将到来的“十五五”规划中，应加速推广节能降碳政策，制定更明确、更具针对性的指标体系，引导各部门共同实现碳达峰、碳中和目标。